Dossier : les d�fis de la d�centralisation au Nunavut

Anne Dupuis
Photo : Maxime Bigras

En décentralisant les opérations de ses ministères dans dix localités d’un territoire immense, le gouvernement du Nunavut a entrepris une tâche de titan. Alors que le quart des postes du gouvernement ne sont pas comblés, les employés doivent continuer d’offrir les services tout en s’adaptant à un tout nouveau contexte de travail. Ce qu’on demande à la jeune fonction publique nunavoise, c’est de réinventer son fonctionnement alors qu’elle cherche encore son souffle. Trois ans après le début du processus, on commence à faire le bilan.

Aucune route ne relie au reste du monde les 960 habitants de Gjoa Haven. Comme dix autres communautés, ce hameau situé sur une île au nord du continent a été choisi pour abriter une partie des opérations du premier gouvernement territorial du Nunavut. À peine élu, le gouvernement s’est lancé dans un vaste chambardement administratif qui, espère-t-il, doit l’aider à créer une administration publique respectueuse de la culture inuite et accessible aux citoyens de tout le territoire.

L’idée de la décentralisation est née avec l’idée du Nunavut. John Amagoalik est surnommé « le père du Nunavut ». Dès 1974, il en a réclamé la création. Après la ratification de la Loi sur le Nunavut, il a été nommé à la tête de la Commission d'établissement du Nunavut, qui a supervisé la création du nouveau territoire.

« L’idée de la décentralisation est née quand nous avons vu à quel point le gouvernement de Yellowknife était centralisé. Résultat : le gouvernement était isolé des gens qu’il était censé gouverner, rappelle-t-il. On voulait que les preneurs de décisions soient aussi hors de la capitale. Puis, on voulait répartir les bénéfices économiques entre le plus grand nombre de communautés possible. On n’avait pas de modèle à l’époque. On a simplement décidé que le gouvernement serait présent dans toutes les communautés. »

Le gouvernement élu en 1999 s’est donné trois ans pour mettre en place ses opérations décentralisées. La décentralisation a touché plusieurs postes de l’administration centrale ainsi que tous les bureaux régionaux situés à Iqaluit. Au total, 340 postes avaient été relocalisés à la fin 2001 et 78 autres devraient l’être d’ici 2003, si la pénurie de logements ne force pas à ralentir le rythme. Pour Paul Okalik, Premier ministre du Nunavut, la décentralisation est l’un des plus grand succès du gouvernement. « Je ne peux pas dire à quel point la décentralisation a été le travail le plus fructueux accompli par mon gouvernement », affirme-t-il.

La haute fonction publique est toujours située dans la capitale : un seul sous-ministre adjoint a été décentralisé. D’autres modèles proposant de décentraliser l’ensemble des opérations de l’un ou l’autre des ministères n’ont pas été retenus. « Régionaliser se fait depuis 25 ans au Canada. On a beaucoup appris avec le temps : on sait maintenant que certains services fonctionnent bien dans un tel contexte, d’autres pas. La comptabilité, par exemple, on pourrait la faire sur la Lune! Par contre, la législation se fait mieux de la capitale », nous dit Glenn Thompson, directeur administratif au ministère de la Santé et des Services sociaux pour la région de Baffin. On peut toutefois se demander si le modèle de décentralisation retenu permet aux communautés de véritablement se prendre en main, étant donné le manque de moyens réels. Vue de cette façon, la décentralisation ne serait tout au plus qu’une relocalisation d’effectifs.

Un départ sur les chapeaux de roues

Le processus aurait bien pu déraper dès le départ. Aussitôt le transfert de leur poste annoncé, plusieurs employés basés à Iqaluit ont préféré démissionner plutôt que d’avoir à déménager. Les bureaux partaient, mais les travailleurs restaient. Ce qui a fait dire à plusieurs que la décentralisation s’est faite trop vite, alors que la fonction publique n’était pas encore mature. Selon Paul Okalik, Premier ministre du Nunavut, cette situation a, au contraire, eu un effet positif car, par ricochet, on a ainsi pu combler plusieurs postes disponibles à Iqaluit. « La majorité [des employés] a décidé de ne pas partir, mais ils ont trouvé du travail au gouvernement. Nous n’aurions pas pu faire les choses autrement. Regardez le nombre d’emplois disponibles dans notre gouvernement : nous préférons qu’ils soient comblés par des gens qui travaillent déjà pour nous. Si les employés sont décentralisés, ils ont le choix de prendre l’un de ces emplois disponibles à Iqaluit. Si nous avions décentralisé plus tard, nous n’aurions pas eu cette flexibilité : ces emplois auraient déjà été comblés. » En décembre 2001, 22 % des postes étaient toujours vacants au sein du gouvernement. Dans le cas des postes décentralisés, ce taux atteignait 37 %.

L’échec des uns, le succès des autres

Il a fallu embaucher, dans chacune des dix communautés touchées, des gens n’ayant souvent aucune expérience de ce type de travail. Dans certains cas, l’exercice a été un échec : le ministère de la Santé et des Services sociaux a décentralisé à Kugluktuk une partie de ses opérations. Il n’a réussi à combler que trois des quatorze postes ouverts. Un seul poste est occupé par un Inuit. Paradoxalement, dans d’autres cas, la décentralisation a facilité le recrutement. Selon Glenn Thompson, « c’est plus facile d’embaucher des Inuits ici (à Pangnirtung) qu’à Iqaluit, où l’on s’arrache les gens qualifiés. Ici, il y a plusieurs diplômés du secondaire qui sont sous-employés ou sans emploi. On a aussi pu embaucher des gens qui voulaient revenir vivre à Pangnirtung. »

Le type de poste qu’on a choisi de décentraliser ainsi que la façon dont s’est fait le recrutement semble expliquer l’échec des uns et le succès des autres. Ainsi, à Kugluktuk, aucune campagne de recrutement n’a été menée de façon concertée. À Pangnirtung, par contre, le ministère de l’Éducation et le Collège de l’Arctique ont organisé conjointement un « salon de l’emploi » avant de décentraliser les opérations. Les gens de Pangnirtung ont été invités à se familiariser avec ce nouvel employeur. Quatorze des seize postes ont pu être comblés, dont au moins dix par des gens de la communauté. La Société d’énergie du Nunavut est également donnée comme exemple de succès, ayant réussi à combler à Baker Lake quatorze de ses dix-huit postes offerts par des habitants de la communauté. La direction a choisi les postes qu’elle allait décentraliser en fonction des compétences locales ce qui, paradoxalement, n’a pas été fait systématiquement par tous les ministères.